作者：楊華

摘要：公務員、事業編和編外用工構成了當前鄉鎮人事管理的三元結構。三者的身份地位不同，角色扮演不同，責任擔當也有差異。公務員政治地位最高，政治責任強，流動性大，在鄉鎮經歷多崗位、多層級和全方位鍛煉，擁有多元化、多層次的基層經驗，鄉鎮對他們的培養目標是黨政領導。事業編沒有政治前途，最高職位是鄉鎮中層正職，他們在鄉鎮工作時間長，得到多崗位、長時段和全領域鍛煉，對鄉鎮工作和農村情況熟稔，在縣鄉村擁有廣泛人脈資源，他們是鄉鎮的“中堅干部”,做群眾工作的專家里手。編外用工屬于體制內的“外人”,他們工作相對穩定，有長遠預期，崗位流動性弱，長期負責某一塊工作，從而可以成為該工作的輔助人員或專業技術人員。該人事結構很好地將編制身份與治理事務結合起來，寓人才培養于工作機制之中，發揮不同編制群體的優長和特色，最終實現人與事、人員配置與干部激勵的有效對接。

一、問題提出與相關研究

鄉鎮是我國最基層的政權組織，作為國家與社會、官與民的“銜接層域”[1],在落實上級政策措施、維持基層社會穩定、滿足基層群眾需求等方面扮演著無可替代的角色。同時，鄉鎮又是一個“不完整政權”[2],在機構設置、權力賦予、資源配備、激勵措施上嚴重不足，然而治理事務和治理責任卻壓向了鄉鎮，造成了鄉鎮“責權利”不匹配的局面[3]。在這種情況下，鄉鎮工作人員就成了鄉鎮最重要的資源[4],能否充分調動和合理配置鄉鎮工作人員的人力資源，成為鄉鎮能否完成上級政策任務和轄區治理事務的關鍵[5]。

在人事編制性質上，鄉鎮工作人員主要有三類，分別是公務員、事業編和編外用工，他們構成了鄉鎮基本的人事結構。從調查來看，這三類群體雖然同在鄉鎮官僚體系內，在工作和生活上有較多交集的地方，但他們在身份、角色、地位、文化、個體期待、政治信念[6]等方面有較大差別，在錄用、培養、分工、責任、待遇、激勵、流動、出路等方面也大相徑庭。進而，對他們進行調動和配置的方式方法也有所不同。由這三類編制人員構成的人事結構，在各地鄉鎮包括城市街道已相當普遍，縣一級編制辦也逐漸將編外用工納入規范化管理。這樣鄉鎮人事結構就呈現出穩定的三元結構。

學界對鄉鎮人事結構的研究主要有兩條路徑，一是“官吏分途”路徑，二是“影子雇員”路徑。前一個路徑源于對帝制中國官僚制的研究，認為肇始于魏晉南北朝的“官吏分途”[7]是帝制官僚制的基本人事制度。在該制度中，官與吏的來源和流動有本質差異。吏的出路要較官窄，多數難有上升渠道。官則可以由中央統一調配，理論上升遷空間廣闊。官代表中央管理地方，擁有較高的權威和地位。吏與地方社會結合比較緊密，有對地方事務和權力網絡熟稔的優勢，有長期而豐富的地方治理經驗。官是代表中央的政務官，吏則是不帶政治立場的事務官。正是由于官與吏“兩者在職業生涯、等級位置、激勵設置等組織制度方面相去甚遠，造成了官僚體制的二元結構，從而與韋伯式的官僚科層制形成鮮明對比”。[8]

在“官吏分途”[9]路徑下，周雪光提出“層級分流”理論來分析1949年以后中國大陸的官僚人事流動模式，發現“就某一特定行政層級來說，其上層的官員都是‘流動的官’,即他們在更大行政區域中任職和流動；而其下層的官員都是‘固守的吏’,即他們在同一區域中度過其職業生涯?！盵10]針對當前鄉鎮官僚體制穩定的三類人事性質，劉建軍等學者將鄉鎮人事結構概括為“群體三分”,將公務員、事業編和編外用工分別對應官僚群體、派生群體和雇傭群體，認為雇傭群體是影響地方和基層治理績效的重要因素，而進入層級分流的精英官僚群體不僅是理性的群體，還擁有政黨所賦予的使命。[11]

“影子雇員”路徑主要研究對象是基層政府及黨政部門里的“臨時工”現象，涉及到了基層單位人事結構的不同側面。所謂“影子雇員”就是政府里的臨聘人員，社會上俗稱“臨時工”,他們由政府財政供養，但是缺乏固定編制。該路徑研究將“影子雇員”與政府部門的關系定義為介于傳統科層制與純粹合同外包制之間，發現“影子雇員”的行為邏輯與運行機制兼具科層制和契約制的部分特點，認為基層政府的人事結構類似于“同心圓”結構，“從中心到外圍以此為科層制—影子雇員—合同外包，呈現出一個漸變的譜系。政府與雇員的聯系、責任機制等相繼減弱?！盵12]基層政府和部門直接或間接雇傭數量龐大的“影子雇員”,與這樣一個剛性約束有關系，一方面基層編制鎖定，公務員和事業編人員只出不進，甚至一些單位公務員和事業編出現空編空崗現象，另一方面上級下達的各種任務越來越繁重，要求越來越嚴苛，導致人力不夠使喚，基層單位工作壓力大。[13]為了應對這個局面，基層各單位都大規模地招聘編外用工。研究者還發現，基層編制軟約束[14]、財政軟約束[15]、基層自主性擴張[16]、治理有效性[17]、體制靈活性和適應性[18]等是“影子雇員”擴容的體制根源。由于“影子雇員”與公務員的身份差異、待遇不同、工作性質迥異，在政府內部形成了人力資源的“二元結構”[19]。這種“二元結構”既客觀存在，也發揮了作用，同時亦被認為是對“同職不同酬”和“編制分層”歷史積弊的“體制化”漠視[20]。

既有研究提出了許多頗具解釋力的分析框架，為認識鄉鎮人事結構、干部流動、基層治理等現象提供了重要的啟示和工具。但同時既有研究對鄉鎮人事結構也有些筆觸未及的地方，比如，“層級分流”理論概括的是公務員群體在官僚體系不同層級中的分流現象，但是事業編和編外用工不存在分流現象。還如，“群體三分”只談到了三者之間關系，而未對各自內部情況給予條分縷析。再如，“二元結構”理論將“有編”和“沒編”人員進行二元區分，視公務員和事業編為同類人，而缺乏對他們之間差別的深入剖析。

本文在既有研究的基礎上，以華北某鎮為主要敘述對象，從公務員、事業編和編外用工“三元結構”的視角出發，厘清三者之間的異同及關系，討論他們身份、地位、角色及自我期待的差異，如何影響他們在鄉鎮發揮作用的方向、重點和層面。對鄉鎮人事管理“三元結構”的分析，有助于理解鄉鎮如何通過人事工作推動鄉鎮的全方面工作，也有助于鄉鎮更好地調動和發揮不同性質、身份的工作人員的積極性，提高鄉鎮治理能力[21]。在下文中，依照基層習慣，公務員、事業編和編外用工三個概念，既指編制，也指相應編制的人員。

華北某鎮是一個典型的農業型平原鄉鎮，常住人口近2萬人，下轄18個行政村。該鎮有39個公務員編制，其中包括15個班子成員，事業編23人。班子成員之外的公務員和事業編共47人，而最近若干年該鎮通過“勞務派遣”方式招聘的編外用工達307人，各科室都還在喊著要增加人員。調查期間，鄉鎮就給國土所增加了3個編外用工人員。

二、作為“后備干部”的公務員：多崗位多層級鍛煉與政治激勵

華北某鎮跟全國許多鄉鎮一樣，其公務員在年齡上有一個斷檔，年紀比較大的公務員已經五十多歲了，年輕公務員多數在二三十歲，而四十多歲的公務員不多。原因是20世紀90年代鄉鎮工作人員錄入不規范，許多由領導打招呼、作批示的人進入鄉鎮干部隊伍，還有一些是從村干部群體中選拔任用，這樣就使得鄉鎮人滿為患、大量超編。實行公務員制度之后，各地的編制政策是消化超編人員，嚴控新進人員，之后許多鄉鎮差不多有十年左右的時間沒有進人。2010年之后各地才發現問題很嚴重，鄉鎮工作人員年齡結構出現嚴重斷檔，有經驗的老干部逐漸退休，而新招錄的年輕人又還沒有完全成長起來。目前二三十歲的年輕公務員大部分是在2010年以后通過公務員招考進來的。老一輩公務員在未來幾年將陸續進入退休年齡，少數四十多歲的公務員也多進入黨政班子了。為此，鄉鎮的“80后”、“90后”公務員都有著看得到的晉升空間。

公務員編制在基層又稱行政編或干部編制，在體制內的地位超過事業編和編外用工。公務員的身份是干部，事業編歸屬于技術型崗位，不是領導干部的來源。公務員在理論上可以一直往上晉升。在華北某鎮，公務員除了有較大的晉升空間之外，在諸如政治待遇、經濟待遇和社會地位上都要高于事業編和編外用工。公務員會得到領導更多的眷顧和培養。新機構改革后，華北某鎮所在縣規定鄉鎮中層崗位一律由公務員擔任。公務員的工資待遇和住房公積金要高于事業編。公務員是財政全額撥款，事業編則分三種，分別是財政全額撥款、差額撥款和自收自支。公務員有車補，事業編沒有車補。同樣級別的公務員和事業編退休后，前者的退休金要高于后者?？h域體制內的許多福利，有的公務員可以享受，而事業編沒有。

公務員在社會上的地位也相對較高，甚至事業編和編外用工也自我感覺較公務員低人一等。為此，有些事業編中層領導不習慣于指揮手下的公務員，因為很快這些公務員就會提拔為分管他們的副鎮長，這會讓他們很尷尬。在生活中，公務員與事業編有分化，事業編跟事業編和編外用工有更多交往，公務員的交往圈子也多在公務員內部。

從干部培養上來說，因為只有公務員身份的年輕人才有晉升空間，鄉鎮對新進來的公務員有一般化的培養路徑，會將鄉鎮工作與干部培養結合起來。年輕公務員大部分是通過公務員統考進來的，至少都是本科層次，發達地區或大城市周邊鄉鎮開始有碩士考進來，邊遠鄉鎮的碩士公務員多是選調生。因而，這批年輕公務員有較高的文化水平、文字表達、領會理解、總結創新等能力，鄉鎮一般會先將他們放到黨政辦公室和組織辦(或黨建辦),這兩個地方都有大量寫材料、做文件等文字工作，而且加班加點、熬夜工作是常有的事情。把年輕公務員放在這些地方，發揮他們的特長，既可以把這幾個地方的工作干好，又可以讓他們得到鍛煉。在這兩個地方待上一兩年，年輕公務員寫材料的能力、政策理解和把控能力就大有長進。而且在兩辦工作，離領導近，可以得到領導近距離、多頻次的指導，也可以受到領導言傳身教的影響。黨政辦公室是綜合協調部門，既要對接縣兩辦，又要與村里打交道，還要服務黨政領導和協調內部各科室，可以很好地鍛煉年輕人對宏觀政策的把握能力、綜合協調能力、服務對接能力及熟悉鄉村事務。在兩辦工作期間，鄉鎮還會安排年輕公務員跟隨有經驗的鄉鎮干部駐村，掌握群眾工作方法，熟悉農村情況，了解怎么跟群眾打交道和聽懂群眾的語言。

有了辦公室和農村基層工作經驗后，年輕公務員就可能被安排到站辦所擔任中層副職，或者在駐村片區擔任副片長，或是被選派到縣級主要黨政部門，如兩辦、組織部、紀委、發改委等掛職鍛煉。其中表現優秀的年輕公務員會被提拔為黨政辦或黨建辦主任，成為鄉鎮班子成員的后備干部。有的年輕公務員則會在多個中層崗位擔任正副職后被提拔為鄉鎮副鎮長。這樣，他們就有了在領導崗位上鍛煉的機會，他們站位的高度、思考問題的角度和擔當的責任、分管的工作都較一般公務員、中層正副職又有較大差別，因此得到的鍛煉也不同。相比較而言，事業編干部就不會有黨政辦、黨建辦和班子副職領導崗位的鍛煉。

由于鄉鎮公務員是“有前途的干部”,鄉鎮在培養他們的同時也會保護他們，一般不會讓他們承擔風險較大的工作。即便會接觸這些工作，也可能是由經驗老道的干部帶著，或者承擔工作的時間不會太長。否則容易問題，既對鄉鎮工作不利，對年輕公務員的成長也有負面影響。所以，年輕公務員較少直接處理群眾問題和復雜矛盾，他們在這些問題上主要是起輔助作用，他們獲得的鍛煉是了解復雜情況，知曉怎么去面對這些問題，而不掌握其中錯綜復雜的技術技巧和方式方法。當他們成長為副職領導之后，就有了副職領導的崗位權威，他們的經驗和崗位權威足可支撐他們處理復雜的群眾問題或利益矛盾。副職領導的權威使他們的氣場不同了，他們能夠調動的資源也不同了，群眾對他們的認可度亦不同了，加上他們之前的經驗可以讓他們對問題和矛盾“知其然也知其所以然”,所以就能夠處理相關矛盾問題。當然，也有情況是，他們擔任副職之后，也就不需要再直接面對群眾利益矛盾，或者可以通過調配人員和資源就處理掉了。

總之，鄉鎮年輕公務員有較多的鍛煉機會，他們在鄉鎮多崗位、多層級的鍛煉中，會獲得較為多元化的鄉鎮工作經驗。他們會成為鄉鎮工作的“萬金油”、通才、全才，什么都了解一些，但是一般不會成為某一方面的專家，尤其難以成為基層群眾工作的專家。年輕公務員在兩辦工作，寫材料是他們擅長的工作，但他們也不可能像經年累月從事辦公室文秘工作的人那樣對文字近乎癡迷，他們不是寫材料的專家。他們對群眾工作只能說是略知一二，而不是精通。他們的優勢在于不僅得到了多崗位鍛煉，關鍵是多層級的鍛煉。事業編也有多崗位鍛煉機會，但他們的崗位多是平行的，層級性不夠，所獲得經驗的邊際效應難以遞增。

公務員的多層級鍛煉，使他們既有多崗位的經驗，可以全面了解鄉鎮工作，又有多層級的經驗，可以站在不同層級崗位上看鄉鎮工作、思考鄉鎮工作。層級不同，視野、角度和責任不同，信息對稱性也不同，掌握的資源也有差異，那么對同一工作就會有不同的看法，會做出不同的決策，獲得不同的經驗。比如，具體做事的人想的是把事情擺平理順就行了，中層干部要考慮對后續工作的影響，分管領導則要站在鄉鎮工作全局的角度思考問題。因為站位不同，分管領導做出的決策可能就不被具體做事的工作人員所理解，后者認為分管領導是瞎指揮。分管領導是從具體做事的人成長起來的，他自然知道下面的人是怎么個想法。即便同為正職的鄉鎮黨委書記和鎮長，他們的經驗及掌握和調動資源的能力都有較大差異，思考和處理問題的方式就會有差異。沒有擔任過黨委書記的鎮長體會不到黨委書記的酸甜苦辣咸。

鄉鎮對年輕公務員的培養方向是領導干部，而不是專業技術人才。正因為如此，年輕公務員知道自己的角色、位置和責任，干活就會比較賣力，表現較為積極主動。安排他們工作、對他們嚴厲要求、經常召集他們開座談會、指導他們具體工作和職業安排、推薦他們外出學習、關心他們的生活、肯定他們的成長等，是對他們最好的、也是一般化的激勵。不同崗位的流動，讓他們得到成長，不同層級的流動則讓他們獲得晉升和成長的激勵。從身份上來說，鄉鎮年輕公務員只要能夠端正態度，工作積極肯干，就可得到領導的更多關注，獲得提拔重用。從鄉鎮培養角度來說，鄉鎮對年輕公務員有相對明確的培養目標和相對成熟的培養路徑。培養目標是領導干部，培養路徑是“辦公室—農村工作—中層崗位—副職崗位”。只要是公務員身份，就能夠獲得較事業編、編外用工更多的鍛煉機會和領導關心。對公務員的激勵主要是政治激勵，包括他們的能力提升和職位晉升。

公務員對自己的公務員身份有清晰的認知，也有較高的角色期待，并在工作中嚴格要求自己。有了“身份”外加“努力”,他們更傾向于認為獲得提拔重用是理所當然的事情。公務員基于身份的期待是不斷晉升?？h鄉公務員對自己的最低期待是晉升為副科級干部。如果在某個年齡段沒有得到相應的職位，他們覺得這是對公務員身份的不公平。他們作為公務員在事業編和編外用工面前有天然的優勢感。事業編在縣鄉的最高職務是中層正職，公務員地位比他們高，至少要高于這個職務即副科級。超過年齡沒有得到相應的提拔重用的公務員，普遍地會消沉，逐漸消極怠工，牢騷滿腹，積極性很難再被調動起來。譬如公務員到三十歲擔任中層正職，三十五歲時提拔為班子成員，四十歲時成為正科級干部，被認為是正常的提拔重用，這會對他們起到激勵作用。但是如果公務員到四十歲時被安排到中層正職，就起不到激勵效果了，他們并不認為這是提拔重用，反而覺得是負擔和累贅。因為他們認為自己早就應該得到這個職位，只是受到不“公正”待遇而導致自己蹉跎了歲月。這個年齡再給他中層正職已沒有意義了。

調查發現，擔任鄉鎮中層正職的一般是年輕公務員和中年事業編，而較少中年公務員。當他們沒有晉升空間之后，他們會以各種理由推掉中層職務。但是中年公務員身份和地位擺在那里，他們不擔任中層正職，其他人擔任也不好指揮他們。即便是占著中層崗位的中年公務員，工作積極性也很難被領導調動起來，發揮不了他們作為“老鄉鎮”的積極作用。有的鄉鎮為了調動這部分老公務員的積極性，會給他們積極爭取副科級待遇(副科級非領導職務)。他們不是班子成員，但參加班子會議，分管一部分工作。

三、作為“中堅干部”的事業編：多崗位鍛煉與群眾工作專家

真正的“老鄉鎮”是工作上十年、年齡在三四十歲及以上的中年事業編。鄉鎮事業編有幾個來源，一是20世紀90年代通過各種渠道進入鄉鎮后再經過相關考試而轉變為事業編身份。二是畢業考入縣職能部門而分配到鄉鎮“七站八所”的大學生，有些還是重點本科畢業生。三是擁有城市戶口的退伍安置人員，這部分人在有的地方是事業編的大頭。筆者調查的中部省份某城關鎮，有公務員編制43人，事業編有97人，其中事業編中90%以上是退伍安置人員。

在華北某鎮，事業編要較公務員有更多的編制配備，縣一級就有設定事業編的權力。許多單位進不了公務員，就千方百計地增加事業編。新一輪機構改革后，公務員和事業編都定編定崗了，鄉鎮進事業編也難了，但是幾率還是比公務員大。

事業編沒有政治晉升空間，這是他們較公務員的天然弱勢。再加上他們來源復雜，文化層次相對較低，即便他們年輕有干勁，鄉鎮領導的注意力也難以投射到他們身上。剛進來的事業編一般不會安排到黨政辦或黨建辦這些跟領導接觸多的辦公室，他們要么被安排到純專業科室，要么安排到與群眾直接打交道的辦公室。前者負責的是專業事務，如財務、統計、國土、民政等，好處是中規中矩，能夠按時上下班，缺點是難以做出驚天動地的成績，領導關注度不高。后者是負責處理群眾問題和矛盾糾紛，綜合性較強，可以得到鍛煉，但是也容易出問題、受處分。

就勝任工作而言，除了文字材料外，公務員能做的，事業編也都能做，二者工作交集較多，區分不大。但是鄉鎮對事業編沒有像公務員那樣有整套體系化培養路徑或規劃，對他們的培養方向主要是做群眾工作。這與事業編的身份有關系，一方面，事業編沒有政治前途，除非招考否則將無法在層級上和單位之間進行流動，他們工作第一站一般也是最后一站。他們長期在一個鄉鎮工作，對鄉鎮工作、鄉鎮工作人員、鄉村情況、農村干部以及縣里各部門都較為熟悉，有利于他們開展群眾工作。相比較而言，公務員的流動性大，在各崗位待的時間都不太長，難以深度熟悉農村情況，也不精通群眾工作。

另一方面，事業編相對于編外用工是正式身份，是農民眼里的領導干部，由他們來做群眾工作有合法性，也有權威性。相對來說，編外用工在鄉鎮工作時間也可能長，也了解情況，工作也接地氣，容易深入群眾跟群眾打成一片，但是他們的非正式身份使他們難以代表鄉鎮。那么，群眾工作由有體制身份權威的事業編，帶著編外用工一起做就比較合適。

鑒于事業編在鄉鎮扮演的角色，鄉鎮會將事業編安排在不同的群眾工作崗位上進行鍛煉。比如信訪辦、綜治辦和片區工作。事業編是駐村包社區的主力軍。即便是在專業科室的事業編，經過幾個崗位的輪崗，就可以成為相對成熟的群眾工作老手。駐村片區領導和主要駐村干部多是事業編。年輕公務員一般不單獨駐村，而是由事業編帶著駐村，公務員協助做些工作，復雜的問題由經驗豐富的事業編牽頭處理。在這個意義上，事業編是鄉鎮“傳幫帶”的主力，從鄉鎮走出的領導干部都接受過事業編的基礎訓練。

鄉鎮不會讓某個人長期駐某個片或某個村，這樣雖然工作方便，但會給工作人員帶來職業倦怠，按慣性工作，也會帶來一些利益勾連問題。因此，鄉鎮會隔若干年調整一些駐村工作和其他崗位工作，這樣會給工作人員帶來新鮮感，給他們新的工作動力。最終也讓事業編全方位地了解鄉鎮工作和農村情況。

事業編沒有政治前途，鄉鎮在安排他們工作的時候就不需要考慮崗位或工作風險問題。即便被問責了，對事業編也影響不大，最多獎金沒了。鄉鎮涉及到復雜矛盾、重大利益的事情，都由經驗豐富、手段老練的事業編在一線處理，他們是鄉鎮的“中堅干部”[22]。

由于事業編不流動，而公務員是流動的，那么事業編之間在工作和生活中就可能結成較為緊密的關系。他們不僅相互熟悉，而且有共同的工作經歷、情感體驗，因而容易交往到一塊。有些事業編在“傳幫帶”的過程中會形成“師徒”關系，或者在長期工作配合中形成“盟兄關系”。他們在一起工作磨合得較好，工作起來較為輕松默契。有些長期擔任中層正職的事業編，跟縣級領導和各部門關系都有較好的私人關系或工作關系。這些關系的建立，有的是他們負責的站辦所在與上面職能部門的對接中，時間長了工作關系就變成了私人關系；有的是有些部門、科室領導是從他們手下上去的公務員；有的是他們之前的領導擔任了職能部門或縣級領導。這些關系對于他們開展工作都有助益。所以，有些事業編會成為鄉村、鄉鎮和縣里各類關系的“結點”,他們掌握著高質量的人際關系資源。

相對于公務員來說，事業編精通群眾工作，是農村工作的專家，“有經驗的同志，老百姓一張嘴就知道他要什么”。但他們缺乏層級性崗位鍛煉，在視野、站位高度、對政策的理解上較公務員有差距。

事業編在鄉鎮工作上了十年，就能夠成為農村工作經驗豐富、各類社會關系網絡廣泛的“老鄉鎮”,他們是鄉鎮領導所仰賴的鄉鎮工作的主力，將他們的工作積極性調動起來是鄉鎮工作的關鍵。事業編的天花板是中層正職。對事業編最大的政治激勵是將他們安排到中層正職的崗位上。與公務員不同，無論年齡多大的事業編，只要擢升為中層正職，就是對他們工作和個人的肯定，他們就會從中得到激勵，會將分給自己的一攤子事情做好。事業編在晉升上完全沒有期待，他們認為中層崗位、副科級崗位都是為公務員準備的，當他們沒有得到晉升時，就不會怪罪于領導和體制，而認為是自己身份使然。而當他們得到晉升的時候，會被認為是“意外的驚喜”,從而能夠激發他們工作的動力。

正式的中層崗位是有限的，鄉鎮需要制造一些中層崗位來安排和調動事業編“老鄉鎮”。比如劃片區管理，片長或區長一般安排事業編老鄉鎮擔任，或者內設中層機構，如為加強農村改廁工作，設立“改廁辦”,主任由老事業編擔任，還如大氣辦、棚改辦、治超辦等。增設中層崗位，既能滿足工作需要，又能安排老事業編。雖然“片長”“區長”不為縣組織部紅頭文件承認，縣編辦還要求整頓鄉鎮內設機構，但是這些片長、主任在鄉鎮地位很高，受到鄉鎮主要領導的重用和分管領導的重視，可以列席鄉鎮黨政聯席會議，能夠高頻次地接觸鄉鎮主要領導。他們向鄉鎮主要領導提的一些工作或私人請求，主要領導能辦到的會盡量辦到。獲得領導重視，負責一攤子事情，在鄉鎮會有更多人愿意跟他們交往，會擴大交往圈子。而不愿意做事、能力又不行的事業編，在單位很少有朋友。

除了領導重視之外，對事業編的激勵還包括人與事的結合、人與人的結合。人與事的結合就是將事業編的特長和偏好與相關治理事務結合在一起，讓他們做喜歡做和擅長做的事情，這樣就可以發揮他們做事的積極性和主動性。譬如某事業編喜歡不受約束的駐村工作而不是辦公室工作，就可以將他從辦公室調去駐村。人與人的結合是指工作團隊之間的有機搭配。相互熟悉或有過工作關系的人在一起工作配合起來會較為默契。有“師徒關系”或“盟兄關系”的團隊成員，團隊協作的組織成本更低。鄉鎮就是要通過某種機制創新將事業編與治理事務、事業編之間有機搭配起來，達到在工作中激發事業編的工作積極性。

對于年輕事業編，中層領導或分管領導會鼓勵他們報考公務員，或者在縣一級有事業編調轉公務員的機會，領導會極力幫他們爭取。領導的關心是對年輕事業編激勵的重要方式。

如果沒有很好的機制將事業編調動起來，事業編就會成為鄉鎮最油滑、最散漫、最不把領導放在眼里的一個群體。年輕公務員有內在的進步動力，工作和成長的主動性強。事業編沒有內在做事的動力，做不做事，能力增長與否，他們得到的工資不會漲，職位也不會晉升，所以需要鄉鎮創造機制給予激勵。

事業編抱怨最多的不是沒有晉升空間，而是干同樣的活，工資待遇卻與公務員相差很大，這是對他們不公平的地方。中部省份某鎮普通公務員的工資每月是5000—6000元，而同級別事業編工資每月只有3000多元。這個差距導致事業編心態上不平衡，工作責任心不強。某擔任片長的事業編說，“待遇與動力要同等。如果我是公務員，要我干什么都心甘情愿，而我是事業編，(拿這點待遇)心里總是有隔閡”。最近幾年，華北某鎮的事業編逐漸在工資上與公務員持平，這對事業編是不小的鼓勵。

四、作為“體制外人”的編外用工：輔助抑或專業技術人員

編外用工是編制硬約束和公務員、事業編難以充分調動起來，鄉鎮又要完成上面不斷加重加壓的任務的必然選擇。鄉鎮編外用工經歷了一個從不規范到逐步規范的過程，從鄉鎮在財政允許的范圍內隨便招人到縣編制辦納入編制管理。沿海發達地區編外用工興起較早，也較多，規范化程度較高。廣東順德地區將編外用工稱作“雇員”,鄉鎮“雇員”由縣組織部門進行統一考試招錄，有逐步正式的傾向。蘇州村一級工作人員是編外用工，需要鄉鎮組織辦在全縣范圍內組織招聘考試。華北某鎮所在縣的編外用工形式多樣、性質各異，既有條線自己的編外用工，花的是市財政的錢，也有縣財政撥款的縣直部門編外用工，鄉鎮還有大量自支財政支持的編外用工。該縣財政局、編辦、社保局都搞不清全縣到底有多少編外用工。華北某鎮307個編外用工就屬于鄉鎮自支編外用工。

華北某鎮的編外用工是“勞務派遣”性質，這些編外用工在勞務上并不與鄉鎮發生關系，鄉鎮只與他們所屬公司簽訂相關協議，他們的薪資及“五險一金”之類的待遇都由所屬公司發放。鄉鎮每月只將總費用打給所屬公司。編外用工的考核在鄉鎮，鄉鎮對工作表現進行定性評價，并發給所屬公司。鄉鎮有對工作不積極和考核不合格的編外人員給予開除、勸退和不再續聘的權利。編外人員的工資待遇根據工作性質不同有差異，實發工資一般每月在1600元到4000元不等，另每月有1600元左右的保險和120多元的公積金。

從調查來看，鄉鎮編外用工主要有兩大類，一是普通類，主要是環境保潔員、環境綜合巡查員、保安、消防安全巡查員、城管協管員、食藥檢察員、治安巡查等。華北某鎮的環境保潔員就有110人，占全部編外用工的三分之一強。二是專業類，主要是在各職能科室負責相關專業事務。如農經科會計有4個人，經發科文職2人，網格辦文職5人，派出所流管員8人，社保所勞動保障協管員25人，民政辦養老助殘員8人。專業類事務較普通類事務專業性要強，要求的文化水平和電腦操作水平較高。普通類的最低學歷是初中，保潔類沒有學歷要求。專業類要求中專、高中以上學歷。專業類的工資待遇要高于普通類。

從年齡層次上看，除了外勤巡邏以二三十歲的年輕人居多外，其余類別，尤其是在辦公室上班的專業類編外用工，70后、80后的比較多，有一部分60后和90后。保潔類的60后比較多。從性別上看，外勤巡邏的男性較多，保潔和專業類的女性較多?？傮w來看，70后、80后的女性居多，與這個年齡段的女性有家庭需要照顧有關。她們二十多歲到北京等大城市打工，后戀愛、結婚和生育，到三十多歲、四十多歲，小孩讀小學、中學，需要有人照顧和陪伴，同時有的家庭老人也需要有人照料，她們返回本地，她們的老公則繼續在外打工。編外用工相對穩定，有正常的上下班時間，是這一年齡段女性比較好的就業選擇。在戶籍上，本鄉鎮農業戶籍的多，城鎮戶籍較少。越是偏遠鄉鎮，城鎮戶籍的編外用工越少。在城鄉一體化程度較高的鄉鎮，編外用工農村和城鎮戶籍達到了對半的程度。有不少在縣城居住的編外用工驅車到鄉鎮上下班。

鄉鎮招收編外用工的一個重要原因是公務員、事業編難以調動起來。這一點在條線部門更為明顯。條線部門的許多工作要下鄉落地，就要調動鄉鎮和村里的力量來推動工作。[23]在華北某鎮所在縣，條線部門就直接繞開鄉村兩級，通過給條線部門增加編外用工和在村一級設腿的形式來補充條線在鄉鎮的力量，將條線直接延伸至村一級。所謂“設腿”就是在村里招聘條線的固定協管員或信息員，由此人負責某個條線在村一級的職能。這樣做，條線推動工作就不需要去調動鄉村兩級組織的力量，省卻了許多麻煩。

相對于公務員和事業編，編外用工是身在體制的“體制外人”,他們要聽話、好管得多。之所以如此，有以下幾個原因：一是鄉鎮掌握著編外用工的“生殺予奪”的大權，鄉鎮對編外用工不滿意，可以給予包括開除、不續聘等處罰。而公務員、事業編只要正常上下班，又沒有違法亂紀，鄉鎮就拿他們沒辦法。二是在鄉鎮工作，對于編外用工來說算是比較體面的工作。雖然工資待遇不高，但是相對穩定，而且在正規單位上班走出去、說出去都有面子。三是既能工作，又能照顧家庭，在普通的農村鄉鎮很難找到這樣的工作。四是在鄉鎮工作，與鄉鎮領導干部共事，可以在鄉鎮一級構建自己的圈子，既能滿足高層次交往的需求，在鄉鎮關系網絡里也好辦事。所以，一般編外用工都較為珍惜他們的工作，工作積極性較高，自我滿足感較強，容易被調動起來。

為了更好地調動編外用工的積極性，鄉鎮站辦所領導仍要花費一些功夫，包括構建相關工作機制和私人關系。

工作機制包括對編外用工進行分工，每個人或幾個人負責某一塊工作。將工作包干給他們，發揮他們的主體性，讓他們成為某一方面的專家。工作上的進步與專業化，能夠激發他們的內在動力。再一個是在編外用工內部構建類似科層制的層級，使他們有“晉升流動”的空間。這在沿海發達鄉鎮做得比較系統，編外用工可以在鄉村兩級流動，最高可以做到鄉鎮副股級干部。中間有四五個臺階，每個臺階的工作、待遇和地位都有差異。在華北某鎮，如果負責某一塊工作的編外用工有兩三人，則在他們中間選配一個負責人，再在其內部進行分工。這樣，在編外用工內部形成等級層次，有領導和職員之分，可激發他們向上流動的動力。華北某鎮的網格辦是隸屬于綜治辦的單位，網格辦現有6個人，都是編外用工。綜治辦主任現在直接對接六個人有點困難，加上他們內部比較散漫，沒有明確分工，無法形成協作。綜治辦主任便在他們中間選一個主任和一個副主任，再對成員進行相對明確的分工。這樣做的好處是將領導負責和分工負責結合起來，對積極分子和普通人員都能給予激勵。鄉鎮給站辦所增加編外用工，可以在站辦所內部對編外用工進行工作分工和層級分立，這樣既是對站辦所主任的激勵，也是對站辦所編外用工的激勵。

一般的站辦所人員都比較少，有的站辦所只有主任一個正式編制。有的站辦所甚至沒有公務員或事業編，由其他站辦所主任或分管領導兼任主任，再由編外用工擔任副主任。站辦所長就主要依賴于編外用工來干活。站辦所長雖然可以對編外用工人員進行評價，但是他們沒有攆走編外人員的權力。為了更好地團結和調動編外人員，站辦所長還得給他們爭取相關的福利待遇。當編外用工過了一個聘期后，站辦所長會為他們下一個聘期爭取提高工資，以提高薪酬的方式激勵他們[24]。編外人員較公務員、事業編在機關食堂用餐要貴一些，或者沒有用餐權利，站辦所長會給他們爭取平等的權利。編外人員也享受不到工會的福利，站辦所長會從相關工作經費中給他們補齊這部分福利。站辦所長還會給編外人員辦一些力所能及的事情。為了拉近與編外人員的距離，站辦所長私下里與手下的編外人員也有較密切的接觸，包括聚餐垂釣等。有一定文化的年輕編外用工，站辦所長還會鼓勵他們報考公務員或事業編，適當給他們騰出備考時間。這些措施對于編外人員來講都是額外的或是期待之外的，稍加施與就會構成激勵。

編外用工招聘權力掌握在鄉鎮，也就是在鄉鎮領導手中。在華北某鎮，編外用工是一項稀缺資源，并不參與市場競爭，主要是通過領導“安排”進來的，只是名義上要經過“勞務派遣”這一中間環節。除保潔、保安、廚師之外，其余崗位的編外用工都是鄉鎮各級領導推薦、介紹進來的，與鄉鎮權力有著緊密的社會關系。站辦所長也搞不清楚手下編外人員背后有著什么樣的社會關系。在工作中，站辦所長也要小心謹慎，一般不會對編外人員大呼小叫，也較少批評。

在站辦所內部，隨著編外用工的增多，公務員、事業編和編外用工的分工也逐漸清晰化。公務員或事業編擔任站辦所正副職，負責領導協調工作，還負責業務內的群眾工作。編外人員則各自負責一塊業務工作，包括站辦所行政、對接上面部門和服務群眾。比如華北某鎮土地科，原有科長1人是事業編，2名編外用工，后增加1名編外人員。科長的主要工作是調解土地糾紛。3名編外用工分別有一塊專業事務，對接國土所的不同科室。這種分工使得公務員、事業編從具體的電腦、文案、材料、跑腿等業務中脫離出來，專注于領導和群眾工作。這樣一來，許多編外用工就成了熟練的辦公和專業技術人員，站辦所越來越離不開他們。負責外勤的編外用工，除保潔等之外，主要擔負執法、巡查等方面的輔助工作。

五、鄉鎮人事管理的三元結構及其效應

公務員、事業編和編外用工構成了當前鄉鎮基本的人事結構。三者的身份不同，在鄉鎮的地位和角色扮演不同，承擔的責任也有差異。公務員政治地位最高，屬于稀缺品，鄉鎮對他們的培養有多崗位、多層級和全面性的特點。鄉鎮公務員在多個科室和不同層級崗位干過，熟悉農村工作，了解鄉鎮情況，有多層級行政管理和領導的經驗，有較廣的視野和較高的站位。鄉鎮對他們的培養方向和目標是黨政領導。事業編的政治地位遠低于公務員，他們一輩子在鄉鎮摸爬滾打，流動性不大，對鄉鎮工作和農村情況相當熟悉，在縣鄉村擁有較廣的人脈資源，他們中的許多人是群眾工作的專家里手。編外用工屬于體制內的外人，但他們在體制中的工作相對穩定，有長遠預期，崗位流動性弱，長期負責某一塊工作，從而可以成為這塊工作的輔助人員或專業技術人員。

公務員在鄉鎮扮演的是領導的角色，其身份屬于政治身份，他們與身份相匹配的政治責任意識和自我約束意識較強，主要從事政治工作，代表黨對鄉鎮進行政治、思想和組織領導。年輕公務員還要負責科室的行政管理工作。事業編長年在各科室打轉和與群眾打交道，有很強的行政管理能力和群眾工作能力，是黨政決策的執行者，他們的工作主要是負責科室的行政管理和農村群眾工作，中年事業編是農村群眾工作的中堅力量。編外用工沒有體制身份，不具備獨立開展群眾工作的正式權威，他們主要從事輔助性工作和專業技術性工作。

基于以上分析可知，鄉鎮人事管理已形成了穩定的三元結構。這是一個權力地位結構，公務員、事業編和編外用工在鄉鎮的權力地位依次遞減，三者之間界限分明、事責權利明確。雖然有編外用工向事業編、公務員轉化，及事業編向公務員轉化的偶然現象，但巨大而穩定結構性區別是常態，對基層體制內權力關系、基層治理、國家與社會等都有著深遠影響。

從官吏分途和層級分流角度來講，公務員扮演的是“官”的角色，他們在鄉鎮層級向體制“干流”集中并向上流動；事業編則被分流下來，成為駐留地方的“吏”;編外用工無所謂分流，他們是體制內的“民”。所以，公務員的流動性最強，除了橫向流動外，他們主要是縱向流動。事業編的流動次之，他們有低層級的縱向流動，主要是崗位之間的橫向流動。編外用工的流動性最弱，他們長期從事某一個崗位的工作。如此，該人事結構塑造了中央、地方和基層社會三者關系的結構性特征。公務員代表的是自上而下統一的政治權威，事業編是地方體制利益的代表，編外用工則代表的是基層社會。三者對立統一于體制內，既有利益一致性關系，也存在利益博弈關系。

人事結構服從于治理需要。鄉鎮人事管理三元結構，很好地將編制身份與治理事務結合起來，將人才培養寓于工作機制之中，發揮不同編制群體的優長和特色，最終實現人與事、人員配置與干部激勵的有效對接。

對于鄉鎮人事配備來說，公務員的人數不宜配備太多，以減少其內部競爭，增加他們向上流動的機會，激發他們的工作動力。公務員身份決定了他們的工作動力、政治責任和角色期待。鄉鎮政治激勵的空間小、措施少，如果過多的公務員無法向上流動，他們就會歸咎于晉升流動機制不暢，質疑政治公平問題，從而不僅難以調動工作積極性，還可能成為鄉鎮運轉的梗阻。如果向上晉升的機會大，只有少數或個別沒有獲得晉升流動，滯留下來的人會認為自己沒有能力，或沒有把握機會，而不會嗔怪體制。

事業編的編制配備應該比公務員多至少一倍的規模，因為事業編既能做事，又不耗費太多政治和經濟資源。事業編不流動，鄉鎮科室行政管理和農村群眾工作主要由他們來做。他們對自己沒有政治期待，不晉升也不會有抱怨，因而不需要占用鄉鎮稀缺的政治資源。只要給予他們一定的政治地位，或者增加經濟待遇，就容易調動他們的積極性。鄉鎮越來越多的行政輔助性和專業性事務由編外用工來完成，在編制硬約束下，擴招編外用工有其必要性。在體制內有一份穩定且收入還可以的工作，對于編外人員來說就是最大的激勵，他們是體制內最容易調動起來的人。如果一個鄉鎮有60或70個普通工作人員的規模，那么，公務員、事業編和編外用工比較合理的配置比例是1∶2∶3或1∶2∶4,也就是公務員10人，事業編20人，編外用工30至40人。

基金： 教育部人文社會科學研究青年基金項目“全面從嚴治黨視域下基層‘小官貪腐’治理機制研究”(18YJC710086)

作者簡介：楊華(1981—),男，湖南郴州人，社會學博士，武漢大學研究員，博士生導師，從事農村社會學與基層治理研究

來源：《西北師大學報(社會科學版)》期刊