作者：樊得智

機關(guān)黨建是黨的建設(shè)新的偉大工程的重要組成部分，具有獨特政治優(yōu)勢和特殊重要作用，對其他基層黨組織有著風(fēng)向標(biāo)作用。在即將迎來建黨百年之際，全面回顧機關(guān)黨建發(fā)展歷程，對于我們深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于做好“三個表率”、做到“兩個維護”、建設(shè)“模范機關(guān)”的指示要求，推動機關(guān)黨建高質(zhì)量發(fā)展，具有重要理論意義和現(xiàn)實意義。

一 新民主主義革命時期：隨著黨中央工作部門的創(chuàng)建，機關(guān)黨建開始起步

1922年，黨的二大通過的黨章規(guī)定：“各農(nóng)村、各工廠、各鐵路、各礦山、各兵營、各學(xué)校等機關(guān)及附近，凡有黨員三人至五人均得成立一組。”1925年1月，黨的四大在黨的歷史上第一次將黨的支部規(guī)定為黨的基層單位，并一直沿用至今。1927年通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》規(guī)定：“機關(guān)內(nèi)或附近，凡有黨員三人以上均得成立支部。”第一次在黨章中明確在機關(guān)中建立黨的基層組織。

土地革命時期，隨著黨的發(fā)展壯大和中央蘇區(qū)根據(jù)地建設(shè)的發(fā)展，機關(guān)黨組織也逐步得到建立。1928年黨的六大之后，隨著中央各工作部門的建立健全，中央機關(guān)直屬支部（簡稱“直支”，代名“植枝”）在白色恐怖下的上海建立，鄧穎超成為第一位中央機關(guān)直屬支部書記，這是我們黨最早的機關(guān)黨組織。1928年11月，毛澤東在寫給中央的報告中，用大量篇幅著重論述了縣、區(qū)、鄉(xiāng)各級民眾政權(quán)機關(guān)和黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中黨的建設(shè)的問題。1931年1月，蘇區(qū)中央局在寧都成立。1931年11月，中華蘇維埃共和國臨時中央政府在瑞金成立。同月，成立了蘇區(qū)中央局和臨時中央政府機關(guān)聯(lián)合黨支部（統(tǒng)稱中央政府機關(guān)黨支部），錢希均任書記。1932年6月，蘇區(qū)中央局黨總支成立，蘇區(qū)中央局秘書長鄧穎超兼任書記。1933年初，臨時中央遷入中央蘇區(qū)的瑞金。黨中央和臨時政府都設(shè)立了比較健全的工作部門，黨政機關(guān)中普遍建立了黨支部。1934年2月，第二次全國蘇維埃代表大會后成立了中央政府機關(guān)黨總支，中央政府秘書長謝覺哉兼任黨總支書記。1933年8月，中央組織局給蘇區(qū)各黨部的指示信《關(guān)于健全地方支部生活的問題》發(fā)出之后，中央機關(guān)黨的工作組織體系逐步完善，形成了中共中央—中央機關(guān)總支—中心支部—支部—黨小組的組織領(lǐng)導(dǎo)體系。

抗日戰(zhàn)爭時期，隨著抗日根據(jù)地政權(quán)的建立和發(fā)展，在機關(guān)中均建立了機關(guān)黨的組織。1941年4月，鄧小平在《黨與抗日民主政權(quán)》一文中，對黨團的運用和政府機關(guān)支部的工作作了較為詳細的論述，提出“支部直屬于由黨委制定的部門管理”，“支部對黨團、黨團對支部均有互相建議之權(quán)”。

1945年6月，黨的七大全面總結(jié)了黨在新民主主義革命時期的組織建設(shè)經(jīng)驗，對機關(guān)黨的基層組織作出規(guī)定：在每一個工廠、礦山、農(nóng)村、企業(yè)、街道、連隊、機關(guān)、學(xué)校，等等之內(nèi)，凡有黨員三人以上者，即成立黨的支部組織；凡有黨員和候補黨員超過一百人的機關(guān)，得成立黨的總支部；凡有黨員和候補黨員超過五百人以上的機關(guān)，得省委或邊區(qū)黨委之允許，選舉黨的機關(guān)委員會。這是在黨的歷史上第一次明確規(guī)定，黨的各級黨政機關(guān)均須設(shè)立黨的基層組織。黨的七大《關(guān)于修改黨章的報告》明確了黨外組織中的黨組與機關(guān)黨的基層組織的關(guān)系：“各級政府機關(guān)及其他機關(guān)中的黨支部，應(yīng)直接由同級黨的委員會來領(lǐng)導(dǎo)。這種機關(guān)支部，不應(yīng)該代替黨組的工作……黨組在實現(xiàn)自己的任務(wù)有必要時，并得指導(dǎo)該機關(guān)中的黨的支部，動員該機關(guān)中一切黨員來協(xié)助自己的工作。”這就避免了黨外組織中同時存在兩個黨的組織，造成關(guān)系不通順、職責(zé)和任務(wù)交叉等問題，使之形成有機的整體，協(xié)調(diào)一致地開展工作。關(guān)于機關(guān)黨的基層組織的職責(zé)任務(wù)，從七大的黨章和《關(guān)于修改黨章的報告》有關(guān)內(nèi)容分析，雖沒有明確提出機關(guān)黨的基層組織不領(lǐng)導(dǎo)本單位的業(yè)務(wù)工作，但已包含這種思想。同時，按照七大黨章規(guī)定，在解放區(qū)的黨政機關(guān)里，也普遍建立了機關(guān)黨的基層組織。

二 社會主義革命和建設(shè)時期：黨和國家機關(guān)全面建立起來，機關(guān)黨建發(fā)揮著越來越重要的作用

1949年10月，中華人民共和國的成立，標(biāo)志著我們黨已經(jīng)成為全國性的執(zhí)政黨，黨的地位、黨的政治任務(wù)發(fā)生了根本性的變化，各級黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、國家機關(guān)也建立起來，機關(guān)黨的基層組織建設(shè)進入新的歷史時期。1949年11月，中央發(fā)出《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國共產(chǎn)黨黨委會的決定》，這是新中國成立后黨中央發(fā)出的第一份關(guān)于機關(guān)黨的建設(shè)的文件。其中規(guī)定，在中央人民政府內(nèi)設(shè)黨委會，在各院、委、部、會、署、廳、司、局、處設(shè)立黨總支和支部。凡參加中央人民政府工作之黨員，除中央允許者外，必須一律參加支部組織，過黨的組織生活。中央還作出《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》，并規(guī)定行政中的重大問題通過黨組系統(tǒng)向黨中央請示報告。各級黨政機關(guān)的建立健全，促進了機關(guān)黨的建設(shè)的發(fā)展，1950年僅地方支部中，機關(guān)支部就占到12.4%。1950年初，中央決定組建新的中共中央直屬機關(guān)委員會（簡稱中直黨委），成立中共中央人民政府直屬機關(guān)委員會（簡稱政府黨委），分別負責(zé)直接領(lǐng)導(dǎo)黨中央直屬機關(guān)和中央國家機關(guān)各部委黨組織的工作。1950年1月，中央人民政府直屬機關(guān)委員會成立，梁華任書記。1951年5月，中共中央直屬機關(guān)召開第一次黨的代表會議，楊尚昆被選舉為中直黨委書記。1953年11月，中共中央直屬機關(guān)第三次黨的代表會議通過了《中共中央直屬機關(guān)黨的支部工作綱要（修正草案）》。1955年4月，政府黨委改名為“中共中央國家機關(guān)委員會（簡稱中央國家機關(guān)黨委）”。這一時期，按照黨章規(guī)定，中央、省、市、地、縣各級黨政機關(guān)，普遍建立了機關(guān)黨的基層組織。

1956年9月，黨的八大召開，毛澤東、劉少奇、鄧小平在會上都提出了加強執(zhí)政黨建設(shè)的問題。如何正確發(fā)揮執(zhí)政黨在國家生活各個方面的領(lǐng)導(dǎo)作用和核心作用，是黨的八大認真探索的一個嶄新而又復(fù)雜的課題。要保證國家機關(guān)、司法機關(guān)和各種經(jīng)濟文化組織有效地行使自己的職權(quán)，同機關(guān)中的黨外人士有效合作，必須建立黨的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)制度和組織制度，其中包括對機關(guān)黨的基層組織職責(zé)任務(wù)的重新認識。八大通過的黨章規(guī)定：在機關(guān)中的黨的基層組織，由于機關(guān)工作的特殊條件，不能領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督機關(guān)的工作。這一規(guī)定適應(yīng)執(zhí)政黨的黨政機關(guān)工作的特殊性，避免了混淆黨的工作和國家機關(guān)行政工作所應(yīng)有的界限，有利于機關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)有效行使職權(quán)、開展工作，也有利于機關(guān)黨的組織集中精力抓好自身建設(shè)。如何加強執(zhí)政黨的建設(shè)，克服主觀主義、官僚主義、宗派主義和脫離實際、脫離群眾、驕傲自滿等錯誤傾向，加強對黨員干部的約束和監(jiān)督，防止利用職權(quán)謀取私利和各種腐化變質(zhì)，是八大面臨的又一個新課題。八大黨章規(guī)定：機關(guān)中的黨的基層組織“應(yīng)當(dāng)經(jīng)常關(guān)心機關(guān)工作的改進，加強工作紀(jì)律，同官僚主義作斗爭，及時地把機關(guān)工作的缺點通知本機關(guān)的行政負責(zé)人和報告上級黨的組織”。同時，更進一步明確規(guī)定：機關(guān)黨的基層組織“應(yīng)當(dāng)對于機關(guān)中每一個黨員（包括行政負責(zé)人）的思想政治情況進行監(jiān)督”。賦予機關(guān)黨組織對本機關(guān)黨員監(jiān)督的職責(zé)，是我們黨加強自身建設(shè)一個極為重要的創(chuàng)新，是黨的八大一個具有遠見卓識的決定，對機關(guān)黨的建設(shè)具有深遠的意義。

三 改革開放時期：機關(guān)黨建在探索中創(chuàng)新、在創(chuàng)新中發(fā)展，制度化規(guī)范化水平不斷提高，推動機關(guān)各項工作“走在前、作表率”

（一）黨的十一屆三中全會后，我們黨加強和改進黨政機關(guān)黨的工作，機關(guān)黨建在調(diào)整探索中創(chuàng)新發(fā)展。1978年召開的黨的十一屆三中全會，是我們黨歷史上具有深遠意義的偉大轉(zhuǎn)折，由此機關(guān)黨的建設(shè)也進入了一個新的時期。1979年，中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于中央直屬機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制問題的通知》，明確規(guī)定不再成立部黨委，另在部內(nèi)產(chǎn)生機關(guān)黨委，部領(lǐng)導(dǎo)班子管業(yè)務(wù)工作，機關(guān)黨委則主要對本機關(guān)的基層黨組織和黨員進行管理。1980年4月，中共中央決定恢復(fù)中央直屬機關(guān)黨委，馮文彬任書記。同年5月批準(zhǔn)成立中央國家機關(guān)臨時黨委，之后改為中央國家機關(guān)黨委，宋一平任書記。1982年，黨的十二大通過的黨章，對機關(guān)黨的基層組織的職責(zé)和任務(wù)進一步作出明確規(guī)定，機關(guān)黨的基層組織不領(lǐng)導(dǎo)本單位的業(yè)務(wù)工作，對包括行政負責(zé)人在內(nèi)的每個黨員進行監(jiān)督，協(xié)助行政領(lǐng)導(dǎo)改進工作。這是黨章第一次明確規(guī)定機關(guān)黨的基層組織的協(xié)助職能，以后各次黨的代表大會通過的黨章，均繼承下來。黨的十三大以后，為適應(yīng)改革開放的新形勢，中央專門研究了加強和改進中央黨政機關(guān)黨的工作問題。1988年2月，中央批轉(zhuǎn)了中央組織部、中央直屬機關(guān)黨委、中央國家機關(guān)黨委《關(guān)于加強和改進中央黨政機關(guān)黨的工作的意見》，將中央直屬機關(guān)黨委和中央國家機關(guān)黨委分別改為中央直屬機關(guān)工委和中央國家機關(guān)工委，作為黨中央派出機構(gòu)，分別領(lǐng)導(dǎo)中央直屬機關(guān)和中央國家機關(guān)黨的工作，并就機關(guān)黨組織的主要任務(wù)、機關(guān)黨的工作機構(gòu)設(shè)置及干部配備等問題，提出了明確意見。同時，中央決定由溫家寶、陳俊生分別擔(dān)任中央直屬機關(guān)工委和中央國家機關(guān)工委書記。

（二）黨的十三屆四中全會之后，全黨聚精會神抓黨建，機關(guān)黨建制度化、規(guī)范化水平大幅提高。隨著改革開放的深入，機關(guān)黨的基層組織建設(shè)在實際工作中遇到許多新的問題，亟待從理論和實踐的結(jié)合上加以研究解決。1989年8月，江澤民主持召開中央政治局會議，討論通過了《關(guān)于加強黨的建設(shè)的通知》，要求聚精會神抓黨建，提出“黨政機關(guān)要為機關(guān)黨組織開展工作創(chuàng)造必要的條件，切實改變機關(guān)黨的工作薄弱的狀況”。1992年9月，中央直屬機關(guān)工委下發(fā)《關(guān)于加強和改進中直機關(guān)黨的基層組織工作的幾點意見》和《中共中央直屬機關(guān)支部工作若干規(guī)定（試行）》，對各級黨組織的主要任務(wù)和黨支部自身建設(shè)提出規(guī)范要求。同期，中央組織部召開了全國機關(guān)黨的建設(shè)工作座談會，這是新中國成立后第一次全國性的專門研究機關(guān)黨的建設(shè)的工作會議。會議明確了新形勢下機關(guān)黨的建設(shè)工作的指導(dǎo)思想和重點任務(wù)。同時，還就省轄市直屬機關(guān)黨委是否可以改為工委的問題進行了討論，認為“各地可以從實際出發(fā)，根據(jù)工作需要，由地方黨委決定，報上級黨委批準(zhǔn)”，但考慮到“各級機關(guān)工委是各級地方黨委的派出機構(gòu)，應(yīng)對同級黨委負責(zé)，不宜建立垂直的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和指導(dǎo)關(guān)系”。

黨的十四大以后，黨中央為加強和改進機關(guān)黨的基層組織建設(shè)，下發(fā)了一系列重要的指導(dǎo)性文件，并不斷提出新的要求。1994年6月，中央組織部轉(zhuǎn)發(fā)了中央國家機關(guān)工委《關(guān)于中央國家機關(guān)各部門黨組指導(dǎo)機關(guān)黨委工作的意見》，對黨組指導(dǎo)機關(guān)黨委工作的主要任務(wù)、主要方法以及中央國家機關(guān)工委與各部門黨組加強聯(lián)系協(xié)調(diào)等作出規(guī)定。1997年4月，中央組織部又召開全國機關(guān)黨的建設(shè)工作座談會，胡錦濤作了重要講話，提出“黨和國家機關(guān)中黨的建設(shè)，是新時期黨的建設(shè)這個新的偉大工程的重要組成部分”，“必須走在黨的基層組織建設(shè)的前頭”，“領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部要做講學(xué)習(xí)、講政治、講正氣的表率”。1998年3月，中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》，明確規(guī)定了機關(guān)黨組織的協(xié)助監(jiān)督職能和體制機制，機關(guān)黨組織既受同級黨的機關(guān)工作委員會的領(lǐng)導(dǎo)，同時又接受本部門黨組（黨委）的指導(dǎo)。這是我們黨的歷史上第一個關(guān)于機關(guān)黨的基層組織工作的系統(tǒng)性規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)。

（三）黨的十六大進一步提出“全面做好機關(guān)黨建工作”的要求，機關(guān)黨建發(fā)揮了“走在前、作表率”的重要作用。為了加強全國性的機關(guān)黨建研究，2002年成立了全國黨建研究會機關(guān)黨建專業(yè)委員會。2009年5月，黨中央第一次召開全國機關(guān)黨建工作會議，習(xí)近平發(fā)表重要講話，明確提出“要堅持黨要管黨、從嚴治黨，圍繞中心、服務(wù)大局，改革創(chuàng)新、開拓進取，不斷提高機關(guān)黨建工作水平。引導(dǎo)廣大機關(guān)黨員干部做高舉旗幟、堅定理想信念的表率，做服務(wù)大局、推動科學(xué)發(fā)展的表率，做轉(zhuǎn)變作風(fēng)、服務(wù)基層群眾的表率，做改革創(chuàng)新、保持先進本色的表率”。2009年9月，黨的十七屆四中全會對機關(guān)黨的建設(shè)職能定位和目標(biāo)任務(wù)作出明確規(guī)定，“把服務(wù)中心、建設(shè)隊伍貫穿機關(guān)黨組織活動始終，發(fā)揮黨組織在完成本部門各項任務(wù)中的協(xié)助和監(jiān)督作用”。2010年6月，根據(jù)新形勢新任務(wù)，黨中央對《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》進行了修訂，提出了機關(guān)黨建科學(xué)化的目標(biāo)，明確將服務(wù)中心、建設(shè)隊伍作為機關(guān)黨的建設(shè)的核心任務(wù)，標(biāo)志著機關(guān)黨建制度化水平邁上了一個新臺階。

四 進入新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以堅強決心和空前力度，推動全面從嚴治黨向基層延伸，開創(chuàng)了機關(guān)黨建新局面

黨的十八大對包括機關(guān)黨組織在內(nèi)的各級基層黨組織提出加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，強化基層黨組織的整體功能。2013年6月，習(xí)近平總書記在全國組織工作會議上強調(diào)，各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是中央機關(guān)和中央國家機關(guān)、高級領(lǐng)導(dǎo)干部要強化帶頭意識，時時處處嚴要求、作表率。2016年1月，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會上強調(diào)，權(quán)力越大，越容易出現(xiàn)“燈下黑”，強化黨內(nèi)監(jiān)督，首先要把中央和國家機關(guān)管好。

2017年，黨的十九大對黨章作了新的修訂，將機關(guān)黨的基層組織的職責(zé)由協(xié)助監(jiān)督充實完善為協(xié)助和教育、管理、監(jiān)督，同時賦予黨組“領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和直屬單位黨組織的工作”的職責(zé)，這是加強機關(guān)黨建的重大舉措。2018年3月，黨中央決定將中央直屬機關(guān)工委和中央國家機關(guān)工委整合組建為中央和國家機關(guān)工委，作為黨中央派出機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)中央和國家機關(guān)各部門機關(guān)黨的工作（包括黨的紀(jì)檢監(jiān)察工作）。同年7月，習(xí)近平總書記就推進中央和國家機關(guān)黨的政治建設(shè)作出重要指示，進一步明確“中央和國家機關(guān)首先是政治機關(guān)”，要求“帶頭維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在深入學(xué)習(xí)貫徹新時代中國特色社會主義思想上作表率，在始終同黨中央保持高度一致上作表率，在堅決貫徹落實黨中央各項決策部署上作表率”，“建設(shè)讓黨中央放心、讓人民群眾滿意的模范機關(guān)”。同時強調(diào)，“中央和國家機關(guān)工委要強化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)中央和國家機關(guān)黨的工作的政治擔(dān)當(dāng)，指導(dǎo)督促部委黨組（黨委）認真履行機關(guān)黨建主體責(zé)任”，“開創(chuàng)中央和國家機關(guān)黨的建設(shè)和各項事業(yè)新局面”。2018年10月，黨中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》，特別要求“各級黨和國家機關(guān)中的黨支部”，要“圍繞服務(wù)中心、建設(shè)隊伍開展工作，發(fā)揮對黨員的教育、管理、監(jiān)督作用，協(xié)助本部門行政負責(zé)人完成任務(wù)、改進工作”。2019年2月，黨中央印發(fā)《關(guān)于加強和改進中央和國家機關(guān)黨的建設(shè)的意見》。以黨中央名義制定出臺關(guān)于加強中央和國家機關(guān)黨的建設(shè)的指導(dǎo)性文件，這在黨的歷史上是第一次。《意見》明確提出了加強和改進中央和國家機關(guān)黨的建設(shè)的總體要求、主要原則、任務(wù)舉措和組織保障，特別提出要堅持圍繞中心、建設(shè)隊伍、服務(wù)群眾，為做好新時代機關(guān)黨建工作提供了詳細的“路線圖”。

2019年7月，黨中央召開中央和國家機關(guān)黨的建設(shè)工作會議，習(xí)近平總書記出席會議并發(fā)表重要講話，這在黨的歷史上是第一次，具有重要里程碑意義。習(xí)近平總書記的重要講話精辟論述了加強和改進中央和國家機關(guān)黨的建設(shè)的重要意義，深刻闡明了新形勢下中央和國家機關(guān)黨的建設(shè)的使命任務(wù)、重點工作和關(guān)鍵舉措，對推動中央和國家機關(guān)黨的建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展作出全面部署，對于在新的歷史起點上加強中央和國家機關(guān)黨的建設(shè)乃至各級機關(guān)黨的建設(shè)，具有重大而深遠的意義。2019年11月，黨中央對《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》進行了修訂，《條例》充分吸收近年來機關(guān)黨的工作的理論、實踐和制度創(chuàng)新成果，對黨和國家機關(guān)基層黨組織工作作出全面規(guī)范，強調(diào)要堅持圍繞中心、建設(shè)隊伍、服務(wù)群眾，規(guī)定機關(guān)黨建工作在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，由同級黨的機關(guān)工作委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、單位黨組（黨委）具體領(lǐng)導(dǎo)和管理，有關(guān)部門各負其責(zé)、密切配合，形成工作合力。這是我們黨為加強機關(guān)黨建而采取的一項重大制度安排，為維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面加強新時代機關(guān)黨的建設(shè)提供了制度保證，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。這些重大部署舉措從組織層面、政治層面、實踐層面、理論層面進行系統(tǒng)謀劃，建構(gòu)了機關(guān)黨的建設(shè)新的工作格局，也為機關(guān)黨建高質(zhì)量發(fā)展指明了前進方向。

（作者：樊得智，系中央黨史和文獻研究院機關(guān)黨委常務(wù)副書記、全國黨建研究會特邀研究員）

來源： 機關(guān)黨建研究